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    【北京規(guī)劃建設(shè)】是由cityif與《北京規(guī)劃建設(shè)》雜志聯(lián)合推出的欄目,這里有新認(rèn)知與舊經(jīng)驗(yàn)的碰撞,新媒體與傳統(tǒng)媒體的聚合?！侗本┮?guī)劃建設(shè)》創(chuàng)刊于1987年,迄今已有31年的辦刊歷史。期刊強(qiáng)調(diào)深邃的思想性、厚重的理論性、豐富的實(shí)踐性及敏銳的新聞性。【北京規(guī)劃建設(shè)】系列既有嚴(yán)謹(jǐn)洗練的學(xué)術(shù)論文,也有輕松活潑的隨筆。你走,我不送你;你來,無論多大風(fēng)雨,我都等你。

作者:徐勤政、何永、甘霖、楊兵、劉劍鋒、熊文

      摘要:老城更新和城市體檢是新一輪北京城市總體規(guī)劃著重強(qiáng)調(diào)的兩項(xiàng)實(shí)施內(nèi)容,在城市治理結(jié)構(gòu)不斷下沉的過程中,街區(qū)單元作為政策落地、民意生根、市場回應(yīng)的基本載體,實(shí)際決定了政府推進(jìn)“精治、共治、法治”的實(shí)施成效。本文以大柵欄街區(qū)為對象,通過梳理和評估九類存量要素,試圖聚焦老城現(xiàn)實(shí)問題、剖析制度根源,旨在建構(gòu)普適性的“街區(qū)診斷”分析框架,為理性提出老城更新新思路、新模式提供支撐和借鑒。分析認(rèn)為,造成大柵欄現(xiàn)狀城市更新困局的因素眾多,根本性的問題在于三方面:一是公房產(chǎn)權(quán)制度和實(shí)施資金瓶頸導(dǎo)致公共治理先天不足、后繼乏力;二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板影響街區(qū)管理水平提升;三是城市貧困累積和文化功能衰敗造成街區(qū)社會生態(tài)漸趨惡化。

關(guān)鍵詞:城市體檢 街區(qū)診斷 街區(qū)生態(tài) 城市更新

      大柵欄街區(qū)屬于北京老城33片歷史文化保護(hù)片區(qū)之一,位于北京市西城區(qū)前門地區(qū)正陽門西南側(cè),轄9個(gè)社區(qū),總面積約1.26平方公里。大柵欄歷經(jīng)700年風(fēng)雨洗禮,沉淀了深厚的歷史文化底蘊(yùn),保留了京城歷史延續(xù)最長的城市肌理,累積了濃郁的商業(yè)氛圍,是北京市最大、最重要的傳統(tǒng)商業(yè)文化區(qū)之一。

      歷史上,大柵欄是老北京商業(yè)文化的“門戶地帶”;現(xiàn)在,大柵欄是拱衛(wèi)天安門政治中心的“窗口地區(qū)”,也是彰顯大國首都特色的“中軸節(jié)點(diǎn)”和“金名片”標(biāo)志地段,位置和地位十分重要。

      然而,大柵欄也是北京老城發(fā)展困局的一面鏡子、一個(gè)縮影。她是大國首都之窗、古都文化之門、老城更新之眼;但同時(shí)她也是距離天安門最近的貧困者濕地、是一個(gè)京腔京韻日漸消弭的文化孤島,還是一片公共財(cái)政難以自持的治理沙地。

      在新版北京總規(guī)“聚焦老城、突破老城、復(fù)興老城”背景之下,大柵欄的升級改造越來越呈現(xiàn)出更為宏遠(yuǎn)的時(shí)空色彩,即城市復(fù)興期待“中國故事”、城市升級期待“北京樣板”?？梢哉f,如果大柵欄的問題能解決,北京老城的發(fā)展就有指望;如果北京老城更新開拓了新范式,全國范圍的城市更新工作就更容易建立新秩序、形成新格局。

      規(guī)劃是發(fā)展的龍頭,也是實(shí)施的綱領(lǐng),未來大柵欄地區(qū)如何定位?如何布局?如何提升?規(guī)劃(特別是控規(guī))要想精準(zhǔn)指導(dǎo)實(shí)施,關(guān)鍵是要以現(xiàn)狀問題為導(dǎo)向,了解現(xiàn)狀、吃透問題,深刻地暴露矛盾、全面地分析矛盾、妥善地解決矛盾。

      客觀地說,城市更新如果僅僅停留于街道外殼和建筑表面,就如腸胃之疾醫(yī)腠理,徒勞無功、積重難返。現(xiàn)下居民需要的不是戶外空間的“錦上添花”,而是深入院落房屋的“雪中送炭”;相應(yīng)地,城市治理應(yīng)該著力改善街區(qū)社會生態(tài)、文化生態(tài)、管理生態(tài),進(jìn)行深入居民內(nèi)心的調(diào)查咨詢和深入骨髓的機(jī)制改革。

      為此,北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院聯(lián)合北京建筑大學(xué)、北京工業(yè)大學(xué)、北京愛特拉斯信息科技有限公司等單位,開展了針對大柵欄地區(qū)的街區(qū)診斷和城市更新研究,課題組通過人本觀察、“角色扮演”、存量梳理、政策評價(jià)等方式,深入分析了大柵欄產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、供需錯(cuò)位、定位搖擺、分散治理等結(jié)構(gòu)性、根源性問題,并試圖回答“建設(shè)一個(gè)怎樣的首都窗口地區(qū)”這一歷史性命題。

      2017年2月-11月,課題組從“三伏”戰(zhàn)到“三九”,對大柵欄地區(qū)進(jìn)行了密集而艱苦的“扎針、蹲點(diǎn)”式調(diào)研和“即訪即錄”式診斷,進(jìn)而建構(gòu)了“一個(gè)診斷規(guī)程、一個(gè)完整數(shù)據(jù)庫、一套政策匯編、一個(gè)實(shí)施辦法、一組創(chuàng)新模式”的診斷分析機(jī)制。限于篇幅,本文僅對大柵欄街區(qū)診斷的部分前端結(jié)論作簡要介紹。

門
大柵欄有114條街巷,但現(xiàn)狀絕大部分道路寬度都難以滿足市政管線常規(guī)方式敷設(shè)要求

      歷史上先有斜街后有大柵欄,鐵樹斜街-大柵欄西街-大柵欄街這一條斜街,相傳最早是由金中都遺民向元大都遷移走出的路,連接了兩個(gè)都城的城門?，F(xiàn)狀大柵欄共有114條街巷,但5米以上能行車的路只有十幾條,好處是完整保留了胡同的肌理,但胡同尺度與現(xiàn)代交通方式高度不適應(yīng);更重要的是,大柵欄現(xiàn)狀未實(shí)現(xiàn)歷版規(guī)劃設(shè)想的干路通達(dá)成網(wǎng)(現(xiàn)行控規(guī)規(guī)劃大柵欄地區(qū)被兩條城市主干路和兩條城市次干路圍合,內(nèi)部除煤市街為次干路之外,其他道路均未達(dá)到支路級別),水煤電氣熱等管線覆蓋比例低成為基礎(chǔ)設(shè)施最大短板。

人

大柵欄是一個(gè)高密度、老齡化、低收入、弱勢群體集聚的城市底層蝸居地

      大柵欄地區(qū)現(xiàn)狀戶籍人口5.6萬人,常住人口3.6萬人。常住人口密度286人/公頃,高于西城區(qū)平均水平;戶籍人口密度444人/公頃,為西城區(qū)十五個(gè)街道之最。從人群內(nèi)部分化特征來看,大柵欄地區(qū)是貧困者和弱勢群體的聚居地,殘疾人、低保戶、兩勞釋放人員數(shù)量龐大,現(xiàn)狀殘疾人約2000多人,低保保障人口1162人,此外,60歲以上老人中有868名空巢老人,貧弱交加和未富先老特征在老城區(qū)諸多街道中尤為突出。在城市迅速發(fā)展的過程中,有能力實(shí)現(xiàn)階級躍升的原住民大部分選擇了離開,留下大量老、弱、殘、貧弱勢群體,同時(shí)吸引了一批被低成本居住和方便的通勤所吸引的流動人口,自然的衰老與逆向的篩選相互疊加,剝奪了這一地區(qū)通過人力資本積累自主改善的可能性。

地

違規(guī)居改商現(xiàn)象突出,文化設(shè)施和開放空間嚴(yán)重不足

      對比現(xiàn)狀實(shí)際用途、登記屬性和規(guī)劃用途三張圖,可以戲劇性地折射出宏觀管控和微觀實(shí)施之間存在的錯(cuò)位和差距,最顯著的差異有兩點(diǎn):一是在實(shí)施過程中,由于拆遷成本高,規(guī)劃的公共開敞空間、開放綠地和水域沒有得到實(shí)施,很多居民不得不選擇到天安門廣場和國家大劇院日常休閑;二是在土地登記屬性之外,現(xiàn)狀自發(fā)衍生出大量規(guī)劃外商服功能用地,未來亟待以規(guī)范化的制度為土地用途的兼容利用或合法變更開拓渠道。

房

與市場脫節(jié)的低成本住房滋生愈演愈烈的違建加建,居住品質(zhì)每況愈下

       大柵欄地區(qū)長期平面方向填充式擴(kuò)張導(dǎo)致高密度、低容積率、多違建的空間特征,部分居民的人均居住面積不足5平方米,不具備廚房和衛(wèi)浴,基本人居需求無法得到滿足。與此同時(shí),這一地區(qū)75%的房屋為直管公房或單位公房,公共住房的管理體制抑制了住房的價(jià)值變現(xiàn),低廉的租金和不完整的產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致政府和居民均無法提取土地增值收益,公房的長期維護(hù)和升級改造無以為繼。在此狀況下,大柵欄演化為距離天安門最近的一處棚戶區(qū),其惡劣的居住條件尖銳地拷問著大國首都的治理水平和治理能力現(xiàn)代化。

業(yè)

旅游、商業(yè)相關(guān)業(yè)態(tài)數(shù)量眾多,但品質(zhì)較低亟待轉(zhuǎn)型,居住配套相對缺乏,文化功能退化嚴(yán)重

       作為吸引天安門觀光客的最近距離目的地,大柵欄成為滿足游客低價(jià)餐飲、低價(jià)住宿和購買廉價(jià)紀(jì)念品的理想場所。據(jù)調(diào)查,天安門每日平時(shí)接待游客量約4萬人到7萬人,節(jié)假日可以達(dá)到每日50萬人,而這其中的近一半會分流到前門與大柵欄地區(qū)。此外,北京城市旅游觀光一線與二線2條,都經(jīng)過前門與天安門地區(qū)。在此影響下,如今的大柵欄已成為廉價(jià)旅游商品集散地,且出現(xiàn)了低端產(chǎn)業(yè)對高端產(chǎn)業(yè)的擠出效應(yīng)。據(jù)分析,小規(guī)模商業(yè)企業(yè)占到所有商業(yè)的90%以上,個(gè)體營業(yè)比重過半,“小本經(jīng)營”和 “封閉式”特征明顯,可以說,大柵欄整體的商業(yè)向單一化、低端化發(fā)展,傳統(tǒng)的商務(wù)、政務(wù)、商業(yè)流的綜合優(yōu)勢喪失。

      更令人擔(dān)憂的是,大柵欄地區(qū)文化功能式微,僅存文化標(biāo)簽,沒有衍生業(yè)態(tài);而眼前最尷尬的是,大柵欄當(dāng)前最有優(yōu)勢、未來最有升級潛力的職能,也是目前需要著力控制和調(diào)減的,即住宿餐飲代表的旅游業(yè)和批發(fā)零售代表的小商業(yè)。這其實(shí)是南城發(fā)展的一個(gè)尋常悖論,要關(guān)停的“優(yōu)勢”功能無法被替代和填補(bǔ),如今的大柵欄依舊在保護(hù)恐慌和發(fā)展焦慮中徘徊。

點(diǎn)

服務(wù)于外來消費(fèi)群體的經(jīng)營性設(shè)施存在低質(zhì)重復(fù),服務(wù)于本地居民的服務(wù)性設(shè)施存在覆蓋不足

      從空間覆蓋水平來看,一些設(shè)施存在配套不足,如社區(qū)文化設(shè)施、教育設(shè)施、體育設(shè)施、停車場和單車停放點(diǎn)、綠地廣場、應(yīng)急避難場所等。

      從設(shè)施服務(wù)人口來看,餐飲設(shè)施覆蓋完善,以面向游客為主;康體娛樂設(shè)施中時(shí)尚型娛樂設(shè)施明顯較少,主要面向居民,整體上夜生活便利性較好,局部地區(qū)有待改善。
從商業(yè)設(shè)施分布密度來看,不計(jì)剛剛建設(shè)尚未完成招商的北京坊,大柵欄地區(qū)已形成七個(gè)商服熱點(diǎn)地區(qū),分別是楊梅竹斜街、延壽街、琉璃廠東街、煤市街、前門大街、大柵欄街、前門西大街。

文

文物數(shù)量多,但價(jià)值發(fā)掘不足,未掛牌文物侵占和破壞嚴(yán)重

      根據(jù)文獻(xiàn)資料和實(shí)地走訪,將大柵欄地區(qū)現(xiàn)存的各類文化符號按照相關(guān)聯(lián)的空間載體繪制成圖,仍然能夠發(fā)現(xiàn)一些鮮明的文化集群,如排子胡同一帶的會館文化圈、八大胡同一帶的梨園文化圈、大柵欄街一帶的老字號文化圈等。從文保單位(院落)產(chǎn)權(quán)的分布可以看出,公產(chǎn)、單位產(chǎn)院落分布占多半比例。經(jīng)過統(tǒng)計(jì),在文保單位(院落)統(tǒng)計(jì)的152個(gè)單元中,公產(chǎn)、單位產(chǎn)院落占多半比例,公產(chǎn)、單位產(chǎn)共計(jì)98個(gè)單元,占總數(shù)的64.5%。

      調(diào)研發(fā)現(xiàn),盡管大柵欄歷史積淀深厚,具有文化符號的空間載體數(shù)量眾多,但價(jià)值發(fā)掘不足,未掛牌文物侵占和破壞嚴(yán)重。大量文保單位現(xiàn)狀用地功能為居住或商業(yè),甚至圈為私人使用,維護(hù)不當(dāng),十分令人惋惜。

貌

街面上墻、線、箱、綠、雕等品質(zhì)尚可,背街小巷和居民院內(nèi)雜亂無章問題亟待解決

      在研究的114個(gè)評估單元中,風(fēng)貌品質(zhì)好的胡同為10條,占8.8%;風(fēng)貌品質(zhì)中等的95條,占81.6%;風(fēng)貌品質(zhì)差的11條,占9.6%。總體來看,大柵欄地區(qū)大部分街巷風(fēng)貌品質(zhì)為中等,風(fēng)貌品質(zhì)為好的街巷較少,部分街巷問題較大;另外,公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域治理的錯(cuò)位,也反映出居民無力自治和產(chǎn)權(quán)局限削弱公共治理能力的無奈現(xiàn)實(shí)。

      大柵欄是北京老城歷史文化保護(hù)街區(qū)的典型代表,上述診斷結(jié)論僅僅是當(dāng)前已經(jīng)浮出水面的外在表象,而究其深層根源,大柵欄現(xiàn)實(shí)的治理困境具體可歸結(jié)為陳陳相因、相互交錯(cuò)影響的十個(gè)現(xiàn)實(shí)問題:一是產(chǎn)權(quán)復(fù)雜,維護(hù)主體責(zé)任不清;二是違建叢生,公共邊界屢被侵占;三是文保嚴(yán)格,街區(qū)生態(tài)陷入斷層;四是社區(qū)貧困,在地居民無力自持;五是政府負(fù)債,實(shí)施資金捉襟見肘;六是官民博弈,人口疏解如入泥潭;七是轉(zhuǎn)型受困,功能躍升缺乏動力;八是轉(zhuǎn)商受阻,院落升級中途擱淺;九是轉(zhuǎn)性受制,用途變更架空藍(lán)圖;十是統(tǒng)籌困難,片段治理止于表層。

      老城歷史文化街區(qū)規(guī)劃實(shí)施要直面老問題、迎接新突破,關(guān)鍵在于三方面:一是盡快出臺公房管理和退出機(jī)制,破解產(chǎn)權(quán)和資金難題;二是盡快把工作重心從物質(zhì)空間改造轉(zhuǎn)移到城市貧困治理,著力恢復(fù)和提升街區(qū)社會生態(tài)系統(tǒng),使當(dāng)?shù)鼐用裼幸庠?、有能力建設(shè)和維護(hù)自己的社區(qū),使更多的年輕人和高收入者回流到原生社區(qū);三是系統(tǒng)升級街區(qū)服務(wù)管理水平,高配 “三大設(shè)施”(市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、安全防護(hù)設(shè)施),并探索建立面向開放式街區(qū)的綜合物業(yè)管理制度。

     在實(shí)施目標(biāo)上,課題組將大柵欄地區(qū)目標(biāo)定位為“有靈魂的首都胡同文化保護(hù)示范區(qū)、有溫度的老城民生改善樣板區(qū)、有品味的特色商業(yè)商務(wù)聚集區(qū)”,近期首先、也必須要落實(shí)的是“五個(gè)一定要”,即人口一定要疏解、違建一定要拆除、設(shè)施一定要改善、文脈一定要延續(xù)、管理一定要統(tǒng)籌。在實(shí)施時(shí)序上應(yīng)體現(xiàn)“安居、樂居、宜居”三個(gè)需求層次,當(dāng)務(wù)之急是先使大柵欄成為一個(gè)功能完備的自持型、自治型社區(qū),讓老百姓過上有獨(dú)立廚房、有獨(dú)立廁所“有尊嚴(yán)”的現(xiàn)代化安居生活。

      2017年11月28日,北京大柵欄投資有限責(zé)任公司組織、大柵欄琉璃廠建設(shè)指揮部主持召開了《大柵欄地區(qū)城市更新研究》課題專家評審會,專家組評價(jià)指出:“作為新總規(guī)指導(dǎo)下第一個(gè)街區(qū)層面城市更新研究,課題研究過程充分體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、實(shí)施導(dǎo)向、治理導(dǎo)向……”本課題的意義已經(jīng)不僅限于完成一個(gè)街區(qū)的現(xiàn)狀調(diào)研,而是基于街區(qū)診斷的思維對老城更新和城市體檢工作產(chǎn)生印證和借鑒。

    未來規(guī)劃實(shí)施工作還要繼續(xù)貫徹中央精神,“堅(jiān)定不移疏解非首都功能,突出把握首都發(fā)展、減量集約、創(chuàng)新驅(qū)動、改善民生的要求”。同時(shí),也要深入領(lǐng)會市領(lǐng)導(dǎo)“聚焦申遺、聚焦文化、聚焦民生”的思路,在大柵欄的具體實(shí)踐中不斷反思、不斷深化、不斷凝練,切實(shí)做到創(chuàng)新更新路徑、改革實(shí)施模式。
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